 Палата общин
Комитет по иностранным делам
Московское золото: российская коррупция в Великобритании
Восьмой доклад, сессия 2017-2019 годов
<
1 Лондон и олигархи
Реакция правительства на атаку в Солсбери
1. 4 марта 2018 года бывший офицер российской военной разведки Сергей Скрипаль и его дочь Юлия были отравлены в Солсбери веществом нервно-паралитического действия «Новичок». 14 марта премьер-министр заявила в палате представителей:
Невозможно сделать никакое альтернативное заключение, кроме того, что российское государство виновно в покушении на убийство господина Скрипаля и его дочери, а также в создании угрозы жизни другим британским гражданам в Солсбери, среди которых был сержант полиции Ник Бейли. Это представляет собой незаконное применение силы российским государством против Соединенного Королевства. Как я сказала в понедельник, это произошло на фоне хорошо отработанной схемы агрессии российского государства во всей Европе и за ее пределами.
Премьер-министр заявила, что в ответ на эту атаку правительство выдворит 23 российских дипломата, которые являются тайными сотрудниками разведки, а также предпримет ряд других действий. В знак солидарности с Великобританией 27 стран и НАТО также выслали в общей сложности более 150 российских дипломатов.
Финансирование российской внешней политики
2. В письме в Комитет от 4 мая 2018 года министр иностранных дел написал:
В ответ на вопиющую агрессию российского государства Соединенное Королевство действует последовательно, сильно и решительно. Как показали события в Солсбери, мы с партнерами едины в своей решимости противостоять дестабилизирующим акциям России, которые подрывают международное право, а также создают угрозу нашей коллективной безопасности и защищающим нас международным институтам.
3. Но эти жесткие высказывания были в некоторой степени ослаблены. Как указывает в своих показаниях организация «Транспэренси Интернешнл» (Transparency International), Лондон по-прежнему является «главным местом назначения» для российских олигархов, которые связаны с Кремлем и которые отмывают свои доходы от коррупции и скрывают свои активы. Большинство проживающих в Великобритании россиян никак не связаны с коррупцией и с путинским режимом. Но как отметил в своих показаниях Комитету Том Китинг (Tom Keatinge) из Королевского института оборонных исследований, «факт остается фактом: в Британии скапливаются российские деньги, а вместе с ними здесь появляются нежелательные люди и проводится нежелательная для нас деятельность».
4. Попытки определить количественные масштабы проблемы не увенчались успехом, потому что очень трудно установить наверняка, каким образом вызывающие сомнения лица получили часть или все свои состояния благодаря коррупционной деятельности. Как сообщило Национальное агентство по борьбе с преступностью, «многие сотни миллиардов фунтов стерлингов из международных криминальных денег ежегодно отмываются через британские банки, в том числе, через их филиалы». Владимир Ашурков из Антикоррупционного фонда рассказал нам:
По некоторым оценкам, за последние 20 лет из России в Британию поступило 100 миллиардов — да, наверное, это правильная цифра. В основном это вполне законные деньги, и я думаю лишь о малой их части, которая является доходом от коррупции и преступности.
5. Свидетели подчеркивают, что олигархи на протяжении многих лет стремятся переводить свои деньги в Лондон, и не в последнюю очередь из-за того, что Соединенное Королевство до недавнего времени активно поощряло их в таких действиях. Том Китинг сказал:
Мы расстилаем красную ковровую дорожку перед этими деньгами, которые являются финансовыми, а не промышленными инвестициями, поступающими к нам последние 20 с лишним лет. Позиция наших распорядительных органов такова: мы приветствуем эти деньги, и они не очень-то нас беспокоят. А раз так, к чему считать их риском для нашей безопасности?
Позже он добавил:
Я 20 лет проработал в инвестиционном банковском секторе, и могу сказать, что оглядываясь на те сделки, которые мы заключили в то время, я задаю себе вопрос: заключили бы мы все эти сделки сегодня? Есть активы, зарегистрированные на Лондонской фондовой бирже еще 20 лет назад, которые Лондон очень хотел получить, не отдавая их в Нью-Йорк или куда-то еще. И Лондон организовывал эти операции у себя, а не в других местах.
6. Владимир Ашурков из Антикоррупционного фонда также подчеркнул общую привлекательность Лондона для состоятельных россиян. Он рассказал членам Комитета:
Великобритания является естественным магнитом для россиян. Если они владеют каким-то иностранным языком, то это скорее всего английский, который может им здесь пригодиться. Лондон — это большой мегаполис, похожий на Москву. Он может им многое предложить в самых разных отношениях. Лондон является столицей финансов и бизнеса. Люди доверяют британской системе образования и британской судебной системе.
7. Свидетели рассказывали членам Комитета, что связанные с Кремлем олигархи, стремящиеся спрятать свои средства и отмыть полученные за счет коррупции в России деньги в Лондоне, считают, что сделать это очень легко. Журналист Люк Хардинг (Luke Harding) рассказал:
Существует мнение, что по сути дела мы, британцы, настоящие простофили, что можно с выгодой для себя воспользоваться имеющимися у нас свободами и мерами правовой защиты, занимаясь кражей денег у себя дома. Таким образом, они крадут в стране правового нигилизма и размещают украденное в офшорах в стране верховенства права.
Кремлевская казна
8. Существует прямая связь между олигархическими состояниями и способностью президента Путина проводить агрессивную внешнюю политику и осуществлять внутренние планы. Нынешние олигархи обязаны своими состояниями президенту, и в ответ они выступают в роли источника частного финансирования Кремля. Оливер Буллоу (Oliver Bullough) рассказал нам:
По сути дела, как аристократы в Средние века владели собственностью по усмотрению и по воле короля, так и олигархи сегодня владеют собственностью и богатствами по усмотрению Путина. Они пользуются всем этим, а взамен он получает от них то, что захочет, и тогда, когда захочет.
Борец с коррупцией Роман Борисович описал эти взаимоотношения аналогичным образом:
На российских олигархов надо смотреть как на класс. Какими бы разными они нам ни казались — один владеет футбольным клубом, другой жертвует средства на школу государственного управления в Оксфорде, третий при коммунизме шесть лет просидел в российской тюрьме, четвертый был государственным служащим — между ними есть очень много общего. Их можно мерить одной меркой. Это не бизнесмены, добившиеся успеха своими силами, как в Америке. Все они делали деньги благодаря своим связям с российским правительством… Такого рода связи вынуждают их выполнять всевозможные поручения Путина, скрытые, видимые и невидимые. Это может быть пожертвование в семь миллионов долларов Республиканской партии в год президентских выборов в США, это может быть финансовая помощь аналитическому центру в Германии, который выступает против Евросоюза. Все они что-то делают; просто мы этого большей частью не видим.
9. В своих письменных показаниях Комитету публицист и противник Путина Гарри Каспаров назвал олигархов гангстерами. Он заявил нам:
Они не бизнесмены, а агенты российского преступного блатного режима. Они причастны к бесчисленным преступлениям Путина. Их деньги на самом деле не их, это деньги России. Их компании — не просто международные корпорации, это средство для отмывания денег, для распространения коррупции и влияния.
10. Марк Галеотти (Mark Galeotti) из пражского Института международных отношений подробнее остановился на роли олигархов в достижении кремлевских внешнеполитических целей:
Если посмотреть, например, на западные Балканы, то станет ясно, что существует определенное подталкивание типа «мы хотим купить много недвижимости в Сербии или вложить деньги в фармацевтическую промышленность Боснии», потому что это дает полезные рычаги воздействия. Если вернуться к доводу о том, что олигархи владеют своими деньгами, потому что им это разрешает государство, то налицо явная готовность предъявлять к ним требования… Часто это какие-то мелочи типа «было бы неплохо пожертвовать немного денег этому альтернативному новостному вебсайту или этому популистскому политику». Они пытаются создать иллюзию того, что это частная инициатива, а не элемент государственной кампании.
11. Роман Борисович сказал, что лучший способ противостоять российской агрессии — это нанести удар по незаконным кремлевским источникам финансирования. Он заявил:
Вы должны понять, что Россия — это абсолютная клептократия. Это значит, что элита грабит страну, обдирает своих сограждан-налогоплательщиков как липку, но эти деньги не задерживаются в России. Как только их украдут, они вывозятся из страны, и после непродолжительного отмывания в британских офшорах эти деньги поступают сюда. Они не валяются под пальмами Каймановых островов. Их вкладывают в акции, облигации, недвижимость, яхты, самолеты и в очистку собственной репутации. Все они прибывают сюда, и мы должны разорвать ту цепочку, которая позволяет элите вывозить из страны награбленное. Чтобы бороться с режимом, надо уничтожить эту прачечную для отмывания денег. Другого пути нет.
12. Г-н Борисович также рассказал нам, что олигархам реакция нашего правительства, выразившаяся в высылке дипломатов, показалась несерьезной, потому что это никак не отразилось на их способности прятать деньги в Лондоне. Он заявил:
Мне кажется, отсутствие серьезного ответа на отмывание денег, которое мы наблюдаем на протяжении нескольких лет, придало смелости вороватой российской элите. Дело дошло до того, что у нее возникло впечатление, будто Британия принадлежит ей. Тому есть немало подтверждений в виде эпизодов из жизни знаменитостей. Но когда вместо нанесения удара в самое больное место клептократии — по ее бумажникам, Британия высылает 23 дипломата, 123 российских олигарха устраивают вечеринку, потому что свои богатства они сохранили. Их влияние и положение в обществе не претерпело изменений. Все сохранилось, будто ничего не было. А это значит, что у них есть все законные основания приезжать сюда и заниматься бизнесом. Такую ситуацию нужно менять, причем не только ради Британии, но и ради России. Отмывание денег надо рассматривать как внешнеполитическую проблему, а не как криминальную.
Когда г-на Борисовича попросили подробнее рассказать о внешнеполитическом аспекте отмывания денег и финансовой коррупции, он добавил:
Есть система, которая построена на экспорте незаконного богатства. Эта система приобретает агрессивный характер для соседей. Она может стать агрессивной, пойдя против принципа многосторонности-односторонности. Она идет против демократии. Она подрывает демократические процессы в СШ, в Великобритании и в Европе. Эта система чрезвычайно обнаглела от того, что в отличие от эпохи холодной войны в советские времена людям, которых считают врагами, дозволено пользоваться западными банками и финансовыми инструментами. Их деньги лежат где-то у всех на виду, и с ними никто ничего не делает.
Неоднозначные сигналы: Еn+ и аукцион российских государственных облигаций
13. Размещение акций группы En+ на Лондонской фондовой бирже в ноябре 2017 года, от которого компания получила около одного миллиарда фунтов стерлингов, стало примером противоречий, присутствующих в политике британского правительства по отношению к России. En+ это энергетическая компания, которую на момент первого выпуска акций контролировал миллиардер и друг Кремля Олег Дерипаска. Этой фирме принадлежит контрольный пакет акций ведущей российской алюминиевой компании «Русал». «ВТБ Капитал» и «Газпромбанк», еще в 2014 году попавшие под санкции, также привлекались к допуску ценных бумаги к официальной торговле на фондовой бирже, который организовала британская юридическая фирма «Линклейтерс» (Linklaters). Эмиль Симпсон (Emile Simpson), работающий научным сотрудником в Гарвардском университете, так объяснил ключевые проблемы, связанные с выпуском акций En+:
Что касается скандала вокруг ноябрьской первичной подписки на акции, то одна из главных проблем состоит в том, что En+ является холдинговой компанией «Русала»… На вебсайте «Русала» говорится, что компания поставляла материалы военного назначения российской армии, которые могли быть использованы в Сирии. Наверное, это должно было привлечь внимание регуляторов, поскольку ЕС ввел отраслевые санкции против российского оборонного сектора. Вторая причина скандала в том, что банк ВТБ, который подвергся санкциям, владеет пакетом акций En+. Третья причина скандала в том, что En+ получил от ВТБ кредит почти на один миллиард долларов. Используя выручку от первичного размещения акций, которая составила полтора миллиарда фунтов стерлингов [в Лондоне], En+ вернула долг ВТБ, причем таким способом, что это не стало нарушением санкций.
14. 6 апреля 2018 года Министерство финансов США внесло имя Олега Дерипаски в новый санкционный список физических лиц. В момент первичного размещения акций En+ санкции к Дерипаске не применялись, но о его близости к Кремлю было хорошо известно. Роман Борисович, например, отмечал, что Дерипаску попросили построить международный аэропорт в Сочи к зимней Олимпиаде 2014 года. Отвечая на вопрос о том, следовало или нет разрешать первичную подписку, Эмиль Симпсон сказал нам, что это «хороший вопрос для регулятора». Он добавил: «Я думаю, надо провести расследование и узнать, что подвело регуляторов. Надо взглянуть на правила и действия регулятора».
15. В феврале 2018 года в прессе появились сообщения о том, что МИ6 и представители органов безопасности США выразили серьезную озабоченность по поводу этого первичного размещения. Один неназванный американский источник сообщил изданию «Телеграф» (Telegraph): «В чем смысл американских санкций против России, если русские в Британии могут их обходить?». Когда включение Дерипаски в американский санкционный список усилило интерес к делу En+, «Телеграф» сообщила, что представитель Управления финансового надзора сказал: «Мы консультировались с соответствующими органами по обычным каналам. На этом основании мы можем сказать, что оснований для отказа на поступившую заявку нет».
16. Продажа российских государственных облигаций в Лондоне стала еще одним примером непоследовательности британской стратегии в отношении российского режима. 16 марта 2018 года, то есть, спустя два дня после того, как правительство объявило о высылке из Британии 23 российских дипломатов, Россия получила четыре миллиарда фунтов стерлингов от выпуска еврооблигаций, причем почти половину из них купили инвесторы из Соединенного Королевства. ВТБ выступил в качестве посредника в этой продаже, воспользовавшись прорехой в санкционном режиме ЕС, которая позволила ему сделать это, несмотря на действующие против него санкции, в соответствии с которыми он лишен допуска на рынки капитала ЕС. Более того, за день до этого открытое акционерное общество «Газпром» получило 750 миллионов евро от продажи бондов, часть которых скупили британские инвесторы, о чем свидетельствуют регистрационные записи «ВТБ Капитал». В ответ на эту продажу российское посольство в Лондоне написало 15 марта в Твиттере:
Успешная продажа ценных бумаг «Газпрома» в Лондоне. Спрос оказался в три раза выше предложения (750 миллионов евро). Все как обычно?
17. Та легкость, с которой российское государство заработало деньги в Лондоне вопреки жестким мерам правительства после отравления в Солсбери, вызывает серьезные вопросы о том, насколько решительно британские власти настроены бороться с агрессией российского государства. Как заявил членам комитета Марк Галеотти,
Если изложить это в политическом контексте… я думаю, из разговоров в Москве становится ясно, что наличие лазеек в действующем санкционном режиме стало одним из моментов, на который они указывают, говоря о несерьезности западных санкций и о некомпетентности Запада.
Далее в докладе мы остановимся на вопросе о том, надо ли было давать разрешение на продажу в Британии российских государственных облигаций.
18. Первичное предложение акций En+ и продажа российских облигаций в Лондоне были проведены в соответствии с действующими правилами и нормами, и явных доказательств нарушений в правовом смысле здесь нет. Однако простота и легкость осуществления столь масштабных операций также подает политические сигналы, которые ослабляют осуждающие заявления правительства на тему «хорошо отработанной схемы агрессии российского государства», как выразилась премьер-министр, а также позволяют президенту Путину и его единомышленникам сделать вывод, что Лондон приветствует любые деньги, включая те, которые идут на агрессию, и что они там находятся в безопасности.
19. Мы попросили юридическую фирму «Линклейтерс» выступить в Комитете и объяснить свое участие в первичном размещении акций En+, а также дать оценку той нормативной базе, которая позволила провести это размещение. Фирма ответила отказом. Мы сожалеем о их нежелании сотрудничать с нашим расследованием и вынуждены предоставить другим возможность судить о том, не связана ли их работа «на переднем крае финансовых, корпоративных и коммерческих событий в России» с коррупцией Кремля и его сторонников так прочно, что «Линклейтерс» уже не соответствует стандартам, каких ждут от фирмы, руководствующейся нормами британского права.
20. Использование Лондона в качестве базы для активов и средств, украденных связанными с Кремлем людьми, явно имеет отношение к общей российской стратегии, а также чревато последствиями для нашей национальной безопасности. Борьба с этим должна стать важным приоритетом во внешней политике Соединенного Королевства. Те средства, которые хранятся и отмываются в Лондоне, прямо и косвенно помогают путинской кампании по подрыву международной правовой системы, ослаблению наших союзников и разрушению взаимно усиливающих нас международных сообществ, оказывающих поддержку внешней политике Соединенного Королевства. Масштабы лондонских финансовых рынков и их важность для российских инвесторов дает Британии существенные рычаги влияния на Кремль. Наблюдая сквозь пальцы на ту роль, которую играет Лондон в сокрытии доходов от кремлевской коррупции, мы подаем сигнал о том, что Великобритания не намерена всерьез противостоять всему спектру наступательных мер президента Путина.
21. Мы призываем правительство расследовать пробелы в санкционном режиме, которые позволили таким компаниям как En+ выйти на первичное размещение акций на Лондонской фондовой бирже, и во взаимодействии с Группой семи, которая господствует в финансовом мире, а также с другими международными партнерами как можно скорее перекрыть эти лазейки.
2 Сделать санкции более эффективными
22. Первые санкции против России ЕС и США ввели в марте 2014 года в ответ на аннексию Крыма. Они были нацелены
против физических и юридических лиц, несущих ответственность за действия по подрыву территориальной целостности Украины, против людей, оказывавших поддержку российскому руководству или получавших от него какую-то выгоду, а также против 13 организаций в Крыму и Севастополе, которые были конфискованы и получили выгоду от смены собственника вопреки украинскому законодательству.
В июле 2014 года в ответ на российские действия на востоке Украины были введены более обширные отраслевые санкции. Санкции ЕС, которые Британия должна соблюдать вплоть до выхода из Евросоюза, нацелены против пяти российских банков, трех энергетических компаний и трех оборонных компаний.
Совершенствование санкционного режима
23. Санкции наиболее эффективны тогда, когда союзники действуют совместно. ЕС и США относительно едины в том, что введенные в 2014 году антироссийские санкции необходимо сохранить. Но у США и ЕС немного разные политические и юридические подходы к санкциям, особенно после принятия в августе 2017 года Закона о противодействии противникам Америки с помощью санкций. ЕС увязывает отраслевые и индивидуальные санкции с конкретными действиями российского государства в Крыму и на Украине. Это значит, что санкции могут быть сняты в случае принятия конкретных и поименованных мер (например, в случае выполнения Минских соглашений). Соединенные Штаты, между тем, начали вводить санкции шире, против всех тех сил, которые связаны с российским режимом. Это их ответ на агрессивную внешнюю политику России, на кампанию дезинформации и на вмешательство в демократические процессы Запада.
24. 6 апреля 2018 года Министерство финансов США объявило о введении новых санкций против семи олигархов, которых считают близкими к Кремлю людьми, а также против 12 их компаний, 17 руководителей из российского правительства и двух государственных фирм. Результат дал о себе знать незамедлительно. 9 апреля, в первый день торгов после объявления новых санкций, российские акции столкнулись с самым сильным падением котировок с момента вторжения России в Крым в 2014 году. Рубль опустился по отношению к доллару на 4,1 процента. Как заявил Комитету Эмиль Симпсон,
В американском санкционном режиме есть два списка. Один список («Лица, признанные виновными и подвергшиеся санкциям») направлен против физических лиц, отдельных предприятий, организаций и компаний. Это очень серьезно, потому что американцы теперь не могут участвовать в подавляющем большинстве коммерческих сделок с попавшими под санкции физическими и юридическими лицами. А еще есть секторальные санкции. Европейские и американские санкции за несколькими исключениями предусматривают запрет на покупку и другие сделки с облигациями и ценными бумагами, но в остальном эти лица могут заниматься бизнесом как обычно.
Ключевой составляющей мер, принятых 6 апреля, стало то, что американское Министерство финансов включило в санкционный список не только таких людей, как Олег Дерипаска, но и его компании «Русал» и En+. На рынке это породило большое волнение, а «Русал» за неделю потерял 50 процентов своей рыночной стоимости.
На момент введения санкций 6 апреля ни слова не было сказано о том, что нужно сделать подвергшимся карательным мерам предприятиям и организациям для того, чтобы санкции были сняты. Но 23 апреля, когда произошел резкий скачок мировых цен на алюминий, американское Министерство финансов объявило, что ослабит или отменит санкции против «Русала», если Олег Дерипаска к 7 мая продаст свою долю в компании. 27 апреля появились сообщения, что Дерипаска согласился уменьшить свою долю в En+ ниже 50 процентов, чтобы добиться отмены санкций, а 2 мая Министерство финансов до 6 июня продлило Дерипаске срок для отказа от прав собственности на компанию.
25. Свидетели полагают, что американский подход, о котором США просигнализировали в своих последних санкциях, весьма эффективен, так как он оказывает ясное и прямое воздействие на экономику России и на Кремль. Так, Эмиль Симпсон в связи с этим сказал:
Когда крупная российская алюминиевая компания подвергается столь мощному удару, трудно себе представить, что это не произведет никакого эффекта. Но поживем-увидим. Сейчас же предельно ясно то, что этот шаг в материальном плане намного серьезнее и значительнее всего того, что на сегодня сделал ЕС. Пожалуй, это послужит нам предупреждением о необходимости усилить собственные действия и добиться от Британии ужесточения санкций ЕС, если это политически возможно, и если Соединенное Королевство хочет подать более суровый сигнал…
Марк Галеотти высказался в том же духе:
Могу ли я попросить о более агрессивном и напористом подходе?… Теперь, когда я смотрю, как это воспринимают русские, я вижу: русские считают, что находятся с нами в состоянии политической войны, я вижу, что они совершенно открыто говорят об этом. При таких обстоятельствах мы сами должны подумать об асимметричном ответе, не зацикливаясь на мысли о том, что мы оказались в положении каких-то рабов. Да, в нынешних обстоятельствах Евросоюзу будет намного труднее расширить санкционный режим, но с другой стороны, Великобритания может это сделать…. Российским деловым кругам вовсе необязательно иметь прямое отношение к атакам на америанские деловые круги, чтобы стать потенциальной санкционной мишенью.
27. Но доктор Галеотти также предупредил, что ЕС следует сохранить свой подход, в котором ослабление санкций увязывается с конкретными изменениями в поведении. Он сказал:
Что ж, приятно думать, что мы в состоянии изменить весь характер путинского режима и спасти россиян от Путина. Но мы этого не сделаем. Вместо этого нам надо выработать набор реалистичных конкретных целей и предельно ясно заявить, что у нас есть конкретные требования, потому что очень многое в данный момент непонятно.
Отвечая на вопрос о том, какие это должны быть цели, Галеотти сказал:
Это должен быть набор, во-первых, из негативных целей типа: прекратите эти и эти действия, которые мы ясно наблюдаем, например, санкционированные государством кибератаки, санкционированную государством дезинформацию на определенном уровне и так далее. Это негативные цели, объединенные словом «прекратите». А еще есть позитивные цели: это то, что мы хотим увидеть в Сирии и других местах. Надо говорить предельно ясно. В тайной политике нет никакого смысла. Нужно действовать открыто.
28. Представленный 18 октября 2017 года на рассмотрение палаты лордов Закон о санкциях и против отмывания денег является одним из важнейших законодательных актов, который правительство считает необходимым принять до выхода Британии из ЕС. Подавляющее большинство британских санкций в настоящее время реализуется через правовые акты ЕС, а поэтому данный закон необходим, чтобы создать правовой механизм, посредством которого Британия могла мы формировать, претворять на практике и вносить поправки в свой собственный санкционный режим после выхода из ЕС. В палату общин законопроект поступил в январе 2018 года, а 1 мая было завершено его обсуждение. На момент публикации данного доклада законопроект возвращен в палату лордов, где ожидается рассмотрение поправок, внесенных палатой общин.
29. На момент публикации данного доклада Закон о санкциях и против отмывания денег (2018 г.) находится на последнем этапе прохождения через парламент. Принятие закона даст важную возможность парламенту и правительству оценить достоинства и недостатки действующего санкционного режима, а также обеспечить, чтобы санкции оставались эффективной составляющей внешнеполитического инструментария Соединенного Королевства. Мы приветствуем приведенное в законопроекте общее определение цели регулирующих норм и правил в отношении санкций, которое даст правительству полномочия для введения санкций по целому ряду причин, в том числе, для достижения внешнеполитических целей Британии, для достижения национального и международного мира и безопасности, для соблюдения прав человека, норм демократии, власти закона и эффективного государственного управления.
30. Существенное воздействие последних американских санкций на Россию показывает, насколько ценно наносить удары по лицам, связанным с Кремлем, чтобы заставлять режим менять свое агрессивное и дестабилизирующее поведение. В то же время, обуславливая ослабление санкций конкретными действиями, ЕС получает возможность подавать более ясные и четкие сигналы, чем США, о том, как России следует менять свое поведение. Поскольку санкции обретают наибольшую эффективность, когда США и ЕС действуют вместе, Британии надо в приоритетном порядке определить оптимальные меры воздействия от санкций обоих типов. Правительство должно также воспользоваться форматом «Большой семерки» для обеспечения единства действий самых крупных экономик мира, дабы оказать максимальное финансово-экономическое влияние на Кремль.
31. Мы призываем правительство расширить свой подход к санкциям, подвергнув им людей, тесно связанных с враждебными режимами, где это возможно, и в то же время сохранить практику, когда ослабление санкций увязывается с конкретными действиями. Великобритания как до, так и после выхода из ЕС должна работать вместе со своими партнерами из этого объединения, чтобы выявлять и подвергать санкциям тех физических и юридических лиц, на которых делает ставку Кремль, осуществляя свои агрессивные действия, такие как дестабилизация соседних стран, кампании дезинформации, вмешательство в демократические процессы и покушения на убийство в других странах. Это следует делать в тесном взаимодействии по согласованию с американским Министерством финансов и спецслужбами. Такие санкции и их отмену следует увязывать с конкретными изменениями в поведении российского государства. Их необходимо ежегодно пересматривать, сопоставляя достигнутые успехи и намеченные цели.
Британский список Магнитского
32. Свидетели едины во мнении о том, что включение в Закон о санкциях и против отмывания денег поправок в стиле закона Магнитского станет положительным шагом и позволит Британии призвать к ответу за свои действия нарушителей прав человека. Журналист Люк Хардинг сказал:
Это сильно раздражает Владимира Путина, а поэтому я считаю, что это будет очень эффективная мера. Думаю, это нужно делать публично. Это может стать назиданием не только для Российской Федерации, но и для нарушителей прав человека по всему миру. Нужен список с именами, и нужно, как это сделали США, объяснить причины, по которым того или иного человека включили в список. Но мне кажется, что это станет сдерживающим фактором и предупреждением российской элите о том, что у нее есть своего рода выбор. Это старая дилемма, когда российские высшие круги хотят жить как зарубежная суперэлита, оставаясь при этом у себя в стране патриотами и националистами. Но приходится выбирать одно из двух, если ты поддерживаешь режим, который самым вопиющим образом нарушает права человека.
33. 1 мая 2018 года, когда обсуждался проект Закона о санкциях и против отмывания денег, палата общин единогласно согласилась с поправками в этот закон, которые позволят правительству вводить санкции против физических лиц в следующих целях:
чтобы привлекать к ответственности людей за грубые нарушения прав человека и удерживать их от таких нарушений, а также содействовать
(i) исполнению международного законодательства о правах человека и
(ii) соблюдению прав человека.
Заместитель министра иностранных дел сэр Алан Дункан (Alan Duncan) заявил в своем выступлении в палате общин, что «имена всех людей, против которых по этому закону введут санкции, будут опубликованы в административном списке, находящемся в открытом доступе». Однако пока неясно, где будет публиковаться такой список, как он будет пополняться, и чем он будет отличаться от существующего объединенного списка подвергнутых финансовым санкциям людей, который ведет Министерство финансов.
34. В равной степени неясно, какой министр или департамент будет отвечать за внесение в список людей, допустивших или могущих допустить грубые нарушения прав человека. Когда мы 23 марта 2018 года спросили министра иностранных дел, кто станет нести ответственность за составление списка, он сказал: «Очевидно, это должны будут решать наши правоохранительные органы». Действительно, они могут принимать окончательные решения, однако содействие и информацию, необходимую этим органам для вынесения своего определения, могут предоставить только Министерство иностранных дел и по делам Содружества и разведывательные ведомства, которые подробно знакомы с деятельностью этих лиц за рубежом.
35. Проект закона также предусматривает, что правительство будет регулярно информировать парламент о применении полномочий по регулированию санкций, выделяя конкретно те случаи, когда грубо нарушаются права человека. Более того, в нем есть положение об обзоре санкций в парламентском комитете, а также требование к правительству реагировать на все рекомендации, даваемые этим комитетом. Это может быть действующий комитет одной либо обеих палат, совместный комитет или какая-то новая структура.
36. Соединенное Королевство не радо нарушителям прав человека и их деньгам. Мы приветствуем включение поправки Магнитского в проект Закона о санкциях и против отмывания денег, поскольку она позволит применять санкции с целью предотвращения грубых нарушений прав человека или в ответ на такие нарушения. Эта давно назревшая мера подает мощный сигнал о поддержке жертв нарушений прав человека по всему миру.
37. Мы приветствуем обещание правительства опубликовать список лиц, подвергнутых санкциям конкретно за нарушения прав человека, который сопоставим с американским списком Магнитского. Этот список должно публиковать и вести Министерство иностранных дел и по делам Содружества, и он должен вестись отдельно от общего списка лиц, подвергнутых финансовым санкциям, который составляет Министерство финансов.
38. Принимая решение о введении санкций против конкретных лиц в целях привлечения их к ответственности или удержания от грубых нарушений прав человека, правительство должно как можно теснее координировать свои действия с США, ЕС, Группой семи и другими союзниками. Конкретные санкции дают наибольший эффект тогда, когда возникает единый фронт.
39. Мы приветствуем признание правительством необходимости парламентских проверок по использованию санкционных полномочий, а также реагирования на рекомендации комитетов, проводящих такие проверки. Санкции это главным образом инструмент внешней политики, и только у Министерства иностранных дел и по делам Содружества есть инструменты и информация для определения физических и юридических лиц, которых необходимо подвергнуть санкциям для достижения целей, изложенных в проекте закона. Поэтому Комитет по иностранным делам в наибольшей степени подходит для проведения проверок по использованию санкций правительством, и мы готовы обсуждать вопрос о том, как проводить такие проверки максимально эффективно.
Российский государственный долг
40. В отличие от крупных российских банков, российский государственный долг не подвергается санкциям. Поэтому Россия может свободно получать средства, в том числе, твердую валюту, продавая облигации на рынках США и ЕС. Как рассказал комитету доктор Эмиль Симпсон, это создает серьезные недостатки в международном санкционном режиме, потому что на деньги, полученные от продажи государственных облигаций, Кремль помогает подвергнутым санкциям банкам кредитами (действуя через банки-посредники). По словам доктора Симпсона, если закрыть такую лазейку, подвергнув санкциям государственный долг России, «это подаст важный политический сигнал о серьезности санкционного режима».
41. Санкции против российского государственного долга будут эффективны только в том случае, если США и ЕС станут действовать заодно. Однако непонятно, поддержит ли такие меры международное сообщество. В феврале 2018 года министр финансов США Стивен Мнучин (Steven Mnuchin) сказал, что Соединенные Штаты не станут вводить санкции против российского государственного долга. Данное заявление прозвучало спустя несколько дней после выхода внутренней служебной записки, в которой говорится, что такая мера «негативно отразится» на экономике России и США.
42. Но существуют и внесанкционные меры, из-за которых России будет трудно выпускать новые государственные облигации. Находящиеся под санкциями российские банки, такие как ВТБ, все же имеют возможность выступать в качестве ведущих регистраторов по продаже российских государственных облигаций. Россия зависит от этих банков, так как западные банки с 2014 года не желают вести учеты по облигационным займам при продаже российских облигаций. Доктор Эмиль Симпсон заявил комитету, что если физическим и юридическим лицам в ЕС запретить покупку российских облигаций, когда андеррайтером является подвергнутая санкциям организация, России будет намного труднее в практическом плане выпускать новые облигации. Он также предложил запретить главным расчетно-клиринговым организациям Европы Clearstream и Euroclear поставлять российские облигации на вторичный рынок. Но скорее всего, для этого потребуется поддержка всего Евросоюза в целом.
43. Способность России выпускать новые государственные облигации на мировой рынок при содействии подвергнутых санкциям банков подрывает международный санкционный режим и содействует агрессивному поведению российского государства. Однако любые действия, направленные на ограничение или запрет выпуска российских облигаций на мировом рынке, для обеспечения их эффективности необходимо предпринимать совместно США, ЕС и прочим международным партнерам.
44. Правительство должно работать вместе с ЕС и США над запретом на покупки облигаций, когда находящаяся под санкциями организация выступает в качестве регистратора. Оно также должно добиться от ЕС согласия на запрет расчетно-клиринговым организациям Европы предоставлять российские государственные облигации.
3 Закрыть «прачечную для отмывания денег»
Разоблачение тайных богатств и владельцев собственности
45. Отмывание денег является внешнеполитической проблемой, на что указывает Обзор национальных возможностей в области безопасности (National Security Capability Review). Оно позволяет лицам, наносящим вред Британии, скрывать источники своего финансового богатства, а нарушителям прав человека и клептократам дает возможность прятать деньги, украденные у народа. Поэтому меры борьбы с отмыванием денег должны оказаться в центре государственной стратегии, направленной против враждебных режимов, включая режим президента Путина.
46. Из-за размаха британской отрасли финансовых услуг и из-за характеристик лондонского рынка недвижимости нет какой-то одной меры, с помощью которой можно было бы полностью остановить процесс отмывания так называемых грязных денег через Лондон. В последние годы правительство предприняло некоторые шаги по ужесточению мер против отмывания денежных средств в Британии. Среди прочего, оно ввело ордера на богатство неясного происхождения, а также реестр собственности выгодоприобретателей для британских компаний, и сформировало Совместную рабочую группу по борьбе с отмыванием денег (JMLIT) и Управление профессионального надзора за отмыванием денег (OPBAS) на базе Министерства иностранных дел. В Обзоре национальных возможностей в области безопасности изложено твердое намерение реформировать систему отчетности о подозрительной деятельности, которую один свидетель по этому делу назвал «огромной черной дырой». А Министерство бизнеса, энергетики и промышленной стратегии начало расследование по возможному использованию шотландских товариществ с ограниченной ответственностью для отмывания денег.
47. Некоторые свидетели по этому расследованию заявили, что нормативная архитектура по борьбе с отмыванием денег довольно результативна, и что необходимые законы и механизмы в основном уже существуют и действуют. Вместе с тем, свидетели подчеркнули, что правительству необходимо выделить достаточно средств на реализацию мер против отмывания денег, более эффективно координировать эту работу и проявлять больше политической воли при решении данной проблемы.
48. В этом докладе особое внимание уделено элементам режима борьбы с отмыванием денег и тем вопросам, которые могут потребовать участия Министерства иностранных дел и по делам Содружества. Режим борьбы с отмыванием денег в целом будет освещен подробнее в расследовании экономических преступлений, начатом 29 марта 2018 года специальным комитетом Министерства финансов. В ходе этого расследования будут изучены детали нормативной базы в Соединенном Королевстве, а также действия по практической реализации санкционного режима в стране. Мы призываем правительство и всех тех, кто заинтересован в борьбе с противозаконным отмыванием денег, более тесно сотрудничать со следствием. Мы с нетерпением ждем его выводов и рекомендаций.
Реестр собственности выгодоприобретателей для компаний в иностранном владении
49. С 2016 года британские компании и товарищества с ограниченной ответственностью обязаны декларировать в открытом и доступном для поиска реестре имена людей, доля которых в компании составляет 25 процентов. Однако в настоящее время эта мера не распространяется на владельцев иностранных компаний, которые работают или приобретают собственность в Британии. Как сообщает британское отделение организации «Транспэренси Интернешнл» (Transparency International), оно
выявило в Британии 176 объектов недвижимости, которые были приобретены за счет подозрительных средств. Пятая часть этих подозрительных средств принадлежит россиянам. Личности владельцев этой недвижимости стали известны благодаря материалам из открытых источников, таким как утечки информации и судебные документы. Поэтому не исключено, что мы увидели лишь вершину айсберга.
50. В 2016 году тогдашний премьер-министр Дэвид Кэмерон объявил о планах создания реестра владельцев зарубежных компаний, которые владеют или покупают британскую недвижимость либо привлечены к исполнению государственных контрактов. Вначале правительство намеревалось принять закон на эту тему к апрелю 2018 года, но сроки уже прошли. Том Китинг из Королевского института оборонных исследований в своих показаниях следствию назвал эту задержку «прискорбной».
51. Во время дебатов по проекту Закона о санкциях и против отмывания денег экономический секретарь Министерства финансов Джон Глен (John Glen) заявил в палате общин, что правительство «обязалось опубликовать проект закона до лета, чтобы принять закон в начале второй сессии и ввести реестр в действие в 2021 году». Когда Глена попросили объяснить, почему реестр нельзя ввести быстрее, он заявил:
Срок в 12 месяцев на составление и принятие закона в первом и втором чтении, на наделение полномочиями ответственных ведомства и на начало ими своей работы нереален. Спешка в попытке выполнить нереалистичный график неизбежно приведет к появлению лазеек, которыми с радостью воспользуются те, кто пытается уклониться от исполнения новых требований.
52. Мы приветствуем решение правительства создать реестр собственности для зарубежных компаний, которые владеют или желают приобрести недвижимость в Британии либо привлечены к исполнению государственных контрактов. Такая мера очень важна для разоблачения лиц, покупающих в Британии недвижимость через офшорные подставные компании, которые скрывают свои имена, а возможно, и противозаконные источники финансирования.
53. Задержка с принятием закона о создании реестра собственности зарубежных компаний, которым принадлежит недвижимость в Британии, прискорбна. Этот закон необходимо принять как можно скорее. В идеальном случае было бы хорошо ввести реестр в действие до установленного правительством срока в 2021 году. Мы призываем правительство пересмотреть эти сроки, ускорив процесс принятия реестра, либо же подробно изложить причины, по которым этот процесс идет так медленно.
Ресурсы, информация и политическая воля
54. Свидетели четко указали на то, что нехватка ресурсов является важнейшей проблемой для правоохранительных органов, проводящих расследования по фактам отмывания денег и предъявляющих обвинения. Журналист Оливер Буллоу в своих письменных показаниях заявил:
Парламент обязан должным образом финансировать наши правоохранительные органы, чтобы те добивались исполнения действующих в Британии законов. Национальное агентство по борьбе с преступностью и лондонская полиция подтверждают, что им очень трудно сохранять кадры в условиях конкуренции с частным сектором. (Свидетельские показания в комитете Министерства внутренних дел о борьбе с преступностью, вышедшие из печати 29 июня 2016 года.) Если бы Национальное агентство по борьбе с преступностью и лондонская полиция финансировались должным образом, у них бы повысилась раскрываемость преступлений, моральный дух, они могли бы успешнее сохранять кадры, что помогло бы им в дальнейших расследованиях. Это высший приоритет, и без этого все прочие усилия будут иметь лишь частичный успех.
55. Том Китинг из Королевского института оборонных исследований сделал два добавления в отношении возможностей правоохранительных органов. Во-первых, он отметил сложность проблем, которые им приходится решать:
По сути дела… мы не понимаем складывающуюся обстановку. Да, мы неплохо боремся с наркотиками, а также с хулиганами и мелкими жуликами на автостоянках, в этом мы добились определенных успехов. Но что касается высококлассных способов отмывания денег, к которым прибегают лучшие умы мира, то среднестатистический полицейский из Национального агентства по борьбе с преступностью даже при всем желании не сможет понять те структуры, которые мы создали в банке J. P. Morgan. Все просто. Я бывал в тех кабинетах, где юристы и бухгалтеры объясняли, что они делают. Полицейские люди честные, они говорили: «Вы не могли бы объяснить еще раз? Мы не понимаем». Вот в чем смысл разговора о возможностях.
Затем он остановился на нехватке в Британии информации о финансовых преступлениях, сравнив ситуацию с Австралией — не в пользу нашей страны:
В нашей стране доступные данные для выявления финансовых преступлений основаны на докладах о подозрительной деятельности, и они подробно обсуждаются за закрытыми дверями. Никакой другой информации у нас нет. Возьмем в качестве примера Австралию. Они регистрируют каждую финансовую операцию, которая пересекает их границу. Они регистрируют каждую финансовую операцию на сумму более 10 000 австралийских долларов, как мне кажется. У них колоссальные массивы данных, которые они могут использовать, чтобы установить, откуда идут денежные потоки, и так далее. На мой взгляд, мы должны подумать об использовании этого опыта.
56. Некоторые свидетели говорили, что главный элемент, который отсутствует в действия правительства по искоренению отмывания денег, это политическая воля. Журналистка Джулиет Гарсайд (Juliette Garside) рассказала:
Думаю, все сводится к политической воле. Все сводится к этим ведомствам — Управление по расследованию крупных финансовых махинаций, Национальное агентство по борьбе с преступностью, Министерство по налогам и таможенным сборам HMRC — которые должны действовать иначе. Им не надо снимать большое количество скальпов, а нужно лишь время от времени проводить очень публичные расследования. В этом смысле речь идет в большей степени не о ресурсах, а о полномочиях.
На том же заседании Том Китинг отметил:
Многие говорят, что нам нужна политическая воля для реализации этих идей, нужно претворять их в жизнь и добиваться реального результата, прилагая для этого существенные усилия.
57. Владимир Ашурков из Антикоррупционного фонда рассказал комитету, что Управление по расследованию крупных финансовых махинаций недоукомплектовано и недофинансируется, а когда он доводит те или иные случаи до сведения этого управления, ему никто не отвечает. Ашурков рассказал нам:
Думаю, есть несколько причин, почему Управление по расследованию крупных финансовых махинаций в Британии закрывает глаза на потоки русских коррупционных денег. Одна причина заключается в том, что у них недостаточно ресурсов: денег, людей и т.д. Существует также представление о том, что когда они расследуют то или иное дело о коррупции, им нужны улики и свидетельские показания из России, что может не соответствовать действительности. Кроме того, отсутствует политическая воля отслеживать потоки коррупционных денег. Может быть, в нынешней политической ситуации многое изменится. Можно ожидать, что миллиардеры, чьи дела они расследуют, будут нанимать лучших адвокатов. Захочет ли Управление по расследованию крупных финансовых махинаций состязаться с этими лучшими адвокатами? Мне кажется, в конечном итоге они приходят к выводу, что расследование таких дел не&n
|
